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第三节封建社会君主集权制官僚管理体系的特征

封建社会君主集权制官僚管理体系，是封建社会国家政权的统治管理方式，是人类历史上第一次出现的系统性、规范性的君主集权制官僚管理体系。这个管理体系不仅在纵向上形成了自上而下的各级部门及机构和官员层级式的管理模式，还有在横向上以行政管理部门为主的各管理部门及机构相互协调、分工合作的管理模式。除此之外，还出现了行政与军事管理分离与协调合作并存，统一于君主权力集团的管理模式。

一、封建社会官僚管理体系——纵向管理

封建社会君主集权制官僚管理体系，是一个以君主代表或者象征最高权力的由自上而下（郡县）的官僚管理体系。

（一）君主

君主，作为封建社会国家最高权力的代表或者象征，名义上拥有整个国家所有土地等资源的所有权及支配权，拥有官僚管理体系中所有官员的任免权。

但是，实质上，封建社会国家的权力是由多个权力利益集团相互合作、相互牵制组成的。因此，对于各级官员的任免，也就反映了这种合作与牵制并存的权力利益关系。权力利益的合作与牵制、斗争与协调是构成封建社会官僚管理体系的平衡系统，也是促进封建社会官僚管理体系不断革新、不断完善的主要方式。

（二）君主权力集团

封建社会君主集权制官僚管理体系，若说君主是最高权力的代表或者象征，那么君主权力集团各部门和机构则是这个管理体系的真正实权所在。整个国家（包括行政和军事）的所有管理方案与措施都是由这里制定并分配到各具体部门和机构下发执行、落实的。一般来说，中央有以下主要部门和机构。

1. 君主权力集团决策层

封建社会君主集权制官僚管理体系，若说君主是最高权力的代表或者象征、君主权力集团各部门和机构享有最高实权的话。那么君主权力集团决策层则是这个权力的实际掌控者和政策决策者。

君主权力集团各部门和机构将郡县各级部门和机构反映的问题和政策执行过程中反馈的情况，分析、归纳整理汇总后，对于难以决定或者超越处理权限的重大问题和紧急问题，则交由中央决策层处理。君主权力集团决策层共同讨论协商之后，将具体的处理方案或者指导思想、处理原则交由具体的部门或者官员负责处理。

2. 行政管理部门

行政管理部门，是君主或者君主权力集团决策层设置的统辖政策、法规等制定及执行的部门，也是协调各其他部门和机构之间工作的部门，与军事管理部门相对立，负有与军事管理部门进行协同工作的责任，负有对其他部门、机构及官员工作业绩进行考核及官员任免的建议权。

3. 财经管理部门

财经管理部门具有如下职能：

(1) 负责国家钱粮等物资的统辖管理工作，特别是盐铁等主要经济管控物资的生产与销售工作；

(2) 负责征收各种赋税及物资采买；

(3) 负责监督农业生产活动，确保粮食和其他农产品的充足供应，以及负责修建和维护灌溉系统，以保障农田的灌溉。

(4) ]负责对市场价格进行一定程度的调控。特别是遭遇地震、旱涝、瘟疫等灾害的时候，调集物资，稳定物价，防止物价波动过大影响民生，防治民变。

4. 司法机构

在封建社会，司法机构通常是由君主权力集团和地方的各级官府负责，其职能主要包括以下几个方面：

(1) 封建社会司法机构，主要负责协助君主或者中央决策层制定一些法律法规以及这些法律法规的执行、落实。

(2) 负责审理各类案件，包括民事纠纷和刑事案件。

(3) 负责执行判决，包括对罪犯的处罚和对民事纠纷的强制执行等。

(4) 负责向民众宣传法律知识，以维护社会秩序。

(5) 负责调解解决民间纠纷，维护社会稳定。

通常情况下，除君主权力集团及郡有专门的司法部门和官员负责司法工作外，县级基本上都是由地方行政官员兼任负责司法及治安工作，当然，也设置有专门的捕快等司法工作人员协助工作。

5. 教育部门

封建社会时期，基本上没有严格意义上专门的教育管理部门，其隶属于行政部门，属于行政部门的工作之一。其办学形式，除在君主权利集团内以及各世家、贵族、地方权贵、大地主、宗教教会建有专门的学校外，其余寒门家庭则只能自己聘请先生教授青年子弟学习。当然，国家也鼓励郡县地方商绅捐助办学，地方行政官员也会积极监管、督促办学情况，有的甚至抽空为学子们讲学、解惑。

封建社会时期，对学子们的教学，基本上没有统一、规范化的教材。教书先生基本上都是根据国家考试人才选拔要求，寻找相应的书籍、材料按照自己的理解来进行教学。

6. 军事管理部门

军事，是一个历史最为悠久的部门，始出于原始社会人类与其他动物之间的搏斗、捕猎活动，于原始社会末期成为人类群体之间争夺土地等资源的手段。自此，军事正式成为人类群体之间进行利益分配争夺的话语权及重要工具。

孙子曰：“兵者，国之大事，死生之地，存亡之道，不可不察也。”在封建社会，军事是维护国家及统治集团利益的有力保障，是权力的最高表现形式之一，直接服务、服从于君主的管辖，与行政并行。因此，封建社会，军事具有如下特点：

（1）军事职能

①　保家卫国

作为军人，保家卫国、守土戍边是军人的天职，能够为国为民而战死沙场是军人的光荣。

为了避免、防范其他国家或者敌对势力侵扰、侵占本国领土及国民的财产和人身安全，建立军队以捍卫本国领土完整和确保国民安全是统治集团所考虑的第一要务。土地等资源的所有权是权力的象征，国民的多寡彰显国家是否强大、繁荣关系统治者的尊严、荣辱。民众不受其他国家或者外部势力的侵扰，才能安居乐业，亲人团聚。“有国才有家，家是最小国，国是千万家！”所以，不论何时何地、于公于私，保家卫国、守土戍边，都是军人的天职，是军队建设的第一要务，也是统治者权力的根本保障。

②　平定内乱

国家要发展，权力要稳固。就需要营造、维护一个安定团结的内部环境，修养生民，发展经济。军队，是维护国内安定团结的重要手段，是震慑内部反对势力的强大力量。封建社会，是一个以权力利益争夺为目的的社会形态。在权力利益争夺的过程中，军事上的冲突在所难免，为了保持、维护安定团结的内部环境，就必须采用强制性的、暴力的方式来平息这种纷乱，军队就是实现这一目的的强大力量。

老子曰：“民不畏死，奈何以死惧之。若使民常畏死，而为奇者，吾得执而杀之，孰敢？常有司杀者杀，夫代司杀者杀，是谓代大匠斫。夫代大匠斫者，稀有不伤其手矣。”木死于根，人死于心。一个事物、政权、团体的灭亡，必更源于其内部的腐朽、衰亡。官逼民反、民不得不反。当这种内乱是由于统治者的腐朽统治，致使国民生计断绝，生无可计，唯有起义、反抗现有统治者一途方有一线生机时，新一轮的政权更替、利益争夺就开始了。正所谓“水能载舟，亦能覆舟。”

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（2）封建社会军队建构方式

封建社会统治集团为了国家和自身的利益，建立军队以捍卫、维护国家的安定团结和自身的利益是为必然。一般有以下几种建军方式：

①　禁卫军、近卫军

君主，作为封建社会国家的最高统治者、最高权力掌控者，其自身的安全及权力的不可侵犯性，建立一支绝对忠诚、战力强大的军队以保障、保卫其生命安全，震慑、镇压觊觎其权力的势力或者人员，是为必然。禁卫军、近卫军的指挥权完全独属于君主本人。

②　郡级驻军

封建社会国家的军队，除禁卫军或者近卫军独属于君主之外，其他的军队，虽然名义上君主仍然拥有最高指挥权，实质却是作为封建社会国家权力集团集体所共同拥有，由君主、君主权力集团决策层及军事管理部门共同协调指挥、任命相应的将领在各郡驻军及进行相应的军事活动，由君主权力集团和郡行政部门定期拨付军饷等钱粮款项。

郡级驻军，主要负责该郡的内乱平定及监控，并需要呈报君主权力集团军事部门审批后方可调动军队。若有其他军事行动需要时，需按君主或者君主权力集团军事管理部门的要求，组织、调动军队参与相应的军事行动。平时，郡军事将领各自负责军队的日常训练。

③　边防军

边防军，与郡级驻军一样，属于国家权力集团的军事力量。其更多的活动和作用是保家卫国、守土戍边，监视、防范国外敌对势力的侵扰、侵略。拥有相对多的军队指挥权，遇敌犯边境，可自行组织、调动军队进行还击和抵抗，并需将战事情况速报中央军事管理部门。

④　权贵自建军

由于封建社会国家权力的组成机构，允许各世家、贵族、官员及大地主，在允许范围内自行建立私人军队以保护其财产及人员安全。

封建社会的军事管理方式，一方面郡级分散驻军及边防军的设置确保了各地方郡及边境的安全，另一方面也为内乱及国家权力更换创造了条件。

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7. 监察机构

君主或者君主权力集团决策层，为了掌握、把控各级部门、机构以及官员的管理能力和政策执行情况，通常都会设置一个监控机构，代替君主或者君主权力集团决策层监察各级部门、机构及官员的情况。监察机构一般有明察、暗访两种形式。

（1）明察

君主或者君主权力集团决策层，为了掌握、监控各部门及官员的管理能力和进行业绩考核，专门设置监察机构及官员进行相应的工作，定期、不定期对相应的官员进行调查、考核，以评定其是否胜任及作为其升迁罢免的依据。

（2）暗访

君主或者君主权力集团决策层，为了确保某些官员的忠诚度，以及对官员的信息需要比较细致、具体的掌握、了解时，会采取在其身边安插线人或者其身边的其他官员对其言行进行暗中监视。还有，君主或者委派其他值得信任的人，暗中对被调查官员进行暗访，以便确切掌握和了解该官员的实际情况。

（三）郡

君主权力集团权力集团以及各部门、机构，是国家政策法规的制定者。县级部门及官员是政策法规具体的执行者、落实者。若是每件事都需要君主权力集团及各部门机构与县级部门机构进行对接，一方面信息量大、工作量大，另一方面相互之间路途遥远，极为不便。于是为了便于提高工作效率，将多个县捆绑在一起，设置一个共同的管理层——郡，实现君主权力集团与地方县的信息传递及工作监管功能。

郡，设置军务和政务。政务设置郡主统辖各部门和机构的工作。军务由君主权力集团指定的将领管理。军政并列，相互协调、相互牵制，各自对君主权力集团上级部门负责。

（四）县

县，是国家正式的最基础的管理层，设置政务主管官员统辖县级各部门和机构的工作，无驻军、无军务。县属各部门和机构，相互协调、分工合作，共同完成上级部门和机构下达的任务，落实国家发布的政策法规。

县属村、镇、乡、里不设置管理部门、机构和官员。县属各部门和机构安排的事务，由所属村、镇、乡选出或者指定的乡绅具体实施、落实。

二、封建社会官僚管理体系——横向管理

封建社会官僚管理体系，在纵向上形成由君主或者君主权力集团各部门和机构到郡各部门和机构，再到县各部门和机构从上至下的管理模式。在横向上，则是形成由君主、郡主和县主管官员统辖下的各部门和机构相互协调、相互牵制的分工合作管理模式。从而形成纵横交错的网状管理模式，既有相互合作，也有彼此监督。但是，由于封建社会官僚管理体系，各权力集团及官员的目的基本上都是为了各自的权力利益。所以，这种管理模式，在各权力集团及地方保护主义的共同作用下，各种贪污受贿、营私舞弊现象频发，反而形成官官相护、同流合污等官僚主义作风。

三、封建社会官僚管理体系——行政与军事的分离与协调管理

封建社会君主集权制官僚管理体系，是以统治阶级内部各权力集团之间权力争夺为其内在核心的管理体系。军事，军队的指挥权是权力的保障，行政是权力的运用手段和方式。要确保行政的决策权和话语权，就必须有军队的指挥权作为支撑和保障。所以作为拥有最高权力的君主以及各权力集团，为维护、巩固自己的权力，都尽可能牢牢地将军队的指挥权掌握在自己手中。有了军队这一捍卫权利的大杀器，才能够尽可能争取更多行政方面的决策权和话语权。所以，封建社会采用军事和行政分离的方式进行军务与政务分离并行的管理方式。

军务与行政分离，互不干涉，统一、协调于君主和君主权力集团决策层，既保障了君主和君主权力集团决策层的权力利益，又使军事将领与行政官员之间相互牵制，不容易出现相互勾结、铿锵一气、叛乱营私等现象。

军务与政务相分离，军队所需钱粮等资源和费用需行政部门按君主和君主权力集团决策层所定按期供给。行政有事需要军队给予帮助也只能向君主和君主权力集团决策层反映，然后由君主和君主权力集团决策层下达指令让军队将领协助行政官员完成相应事务。